Бюджетный федерализм - это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.

Принципы бюджетного федерализма. Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы. К основным принципамбюджетного федерализма относятся:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы;

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения;

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов бюджетной системыявляется то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание централизма и демократизмав условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционировании необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации как единого государства. Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в условиях бюджетного федерализма целесообразна в отдельных случаях как временная мера, а не стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, если способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, не наносит ущерба интересам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов Федерации, если вызвана чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном использовании бюджетных средств.

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится только к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Модели бюджетного федерализма. Введущих зарубежных странах с федеративным государственным устройством применяются различные модели бюджетного федерализма, формирующие характерные особенности механизма межбюджетных отношений.

Кооперативная модель бюджетного федерализма применяется в Германии. Модель ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше среднего уровня, и характеризуется высокой степенью перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, ограничением самостоятельности региональных и местных властей в области налогообложения.

Расходные полномочия между всеми уровнями власти Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень – то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса. Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет массивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.

Децентрализованная модель классического бюджетного федерализма применяется в США. Модель характеризуется тем, что каждый уровень власти имеет свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог - один бюджет», приоритет отдается автономии и самостоятельности регионально-территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, и объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно невелик. Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетным системам. При этом высокая степень децентрализации управления налогово-бюджетными процессами сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода.

Для классических федераций характерен высокий уровень автономии отдельных государственно-территориальных образований. Такая автономия не противоречит, но отвечает задаче обеспечения целостности страны. В то же время для сохранения единства федеративного государства высокая степень автономии субъектов федерации и соответственно их бюджетов должна иметь определенные пределы, иначе может последовать распад федерации. Для федерации договорные отношения имеют важное значение, поскольку единство федеративного государства обеспечивается не силой, а взаимной выгодой.

Не каждое федеративное государство может реализовать подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами. В ряде стран используются в той или иной степени отдельные элементы обеих моделей (например, в Канаде, Швейцарии).

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы, прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Российская Федерация входит в число асимметричных федераций. Принцип равенства прав субъектов Российской Федерации, зафиксированный в Конституции Российской Федерации (ст. 5, п. 4), не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям функционирования субъектов Российской Федерации. Это предопределяет объективное требование о необходимости учета их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся между отдельными субъектамиРФ с федеральным центром, они не должны противоречить интересам других субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, интересам населения, проживающего в Российской Федерации. Поэтому асимметричность Федерации не означает отклонения от принципов федерализма. В связи с тем, что в Конституции Российской Федерации предусмотрено большое число предметов совместного ведения (их 40 согласно ст. 72), правовое регулирование по ним, включая и распределение бюджетных ресурсов, может осуществляться на договорной основе через федеральные законы.

Важным шагом по пути совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней явилось принятие следующих документов: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г . (от 15 августа 2001 г.), Концепция реформирования межбюджетных отношений на период 2001-2010 гг. и Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 гг.

Государственная бюджетная система и система общественных (государственных и муниципальных) финансов в целом могут рассматриваться в качестве одного из основных экономических механизмов государственного регулирования регионального развития. В государствах с федеративным устройством, каковым является и Россия, построение бюджетной системы опирается на принципы бюджетного федерализма.
Под бюджетным федерализмом понимают систему отношений между различными уровнями власти (федеральным, региональным и местным) по поводу разграничения их бюджетно-налоговых полномочий и распределения и перераспределения бюджетных доходов и расходов.
Основными принципами бюджетного федерализма являются:
наличие у каждого уровня власти самостоятельного бюджета, что предполагает: закрепление за каждым уровнем собственных источников доходов; право самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов;

• законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между федеральными, региональны ми и местными органами власти;
• соответствие финансовых ресурсов органов власти выпол няемым ими функциям, обеспечиваемое средствами верти кального и горизонтального выравнивания доходов ниже стоящих бюджетов;
• регулируемые межбюджетные отношения с использован и ем формализованных методов предоставления финансовой помощи нижестоящим уровням и регламентированных процедур предотвращения межуровневых конфликтов в сфере налогово-бюджетных отношений.

Бюджетная система Российской Федерации является трехуров невой и представляет собой совокупность федерального бюджет {федеральныйуровень), бюджетов субъектов Российской Федерации {региональный уровень) и бюджетов муниципальных образований {местныйуровень) (рис. 23.1).
С 2005 г. в результате приведения налогово-бюджетного зако нодательства в соответствие с положениями реформы территориального управления (получившей во второй половине 2003 г. законодательное закрепление в виде принятия федеральных законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (№ 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.)) на местном

Консолидированный бюджет РФ
Рис. 23.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации: I - федеральный уровень: II - региональный уровень; III - местный уровень
уровне формируется двухуровневая система бюджетов с выделени- гм уровня муниципальных районов и подчиненного им уровня поселений (рис. 23.2).
Одним из важнейших условий реализации принципов бюджет- I юго федерализма является эффективная организация межбюджетных отношений, т.е. взаимодействия между бюджетами разных уровней - федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений).
Перераспределение бюджетных ресурсов между бюджетами раз- мых уровней (ібюджетное регулирование) может осуществляться:

• путем передачи частей налогов, закрепленных налоговым законодательством за бюджетами того или иного уровня, с одного уровня на другой - так называемое вертикальное бюджетное регулирование;
• путем выделения финансовой помощи и иных безвозмездных и безвозвратных перечислений (так называемых межбюджетных трансфертов) от одного уровня бюджетной системы другому - в форме дотаций, субвенций, субсидий и пр. - так называемое горизонтальное бюджетное регулирование",
• в форме предоставления средств на возвратной основе {бюджетных кредитов).

Законодательную основу налогово-бюджетной системы России составляют Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. При построении бюджетной системы на принципах бюджетного федерализма

Консолидированный бюджет субъекта РФ
Рис. 23.2. Региональный и местный уровни бюджетной системы РФ
центральное место занимает вопрос о межуровневом разграниче нии бюджетных доходов и расходных полномочий.

Еще по теме ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

1. О ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2005 ГОДА Трифонова О.М.
2. 12.2. Бюджетная система государства, принципы ее построения

Бюджетный федерализм - это система, подразумевающая автономное функционирование бюджетов (находящихся на одних уровнях) на всех этапах Он основывается на определенных принципах, среди которых выделяют:

1. Самостоятельное положение бюджетов разных уровней. Это значит, что за каждым из них закреплено право власти и управления собственным Кроме этого, такое положение подразумевает возможности самостоятельного использования этих источников.

2. Соответствие финансовых ресурсов, которые имеют органы власти, выполняемым функциям.

3. Право компенсировать затраты, которых потребовали решения, принятые вышестоящими органами управления и власти.

4. Разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам на законодательном уровне, которое производится между всеми органами власти.

Бюджетный федерализм в России ввиду того, что страна занимает огромную территорию, а также отличается некоторыми историческими и национальными особенностями развития отдельных регионов, требует совершенствования своей модели.

Что касается самой модели, заметим, что идеальной ее формы, которая бы подходила для всех федераций, просто не существует. Все дело в том, что на развитие каждой страны оказывают влияние исторические, экономические, национальные и политические факторы.

Однако определение идеальной модели бюджетного федерализма все же существует. Она заключается в том, что объем доходных полномочий, которыми обладают должен быть равен ответственности за расходы, которые закреплены за определенным уровнем власти. Однако если рассмотреть практическую реализацию этих требований, становится очевидным, что между ними всегда существует значительный разрыв, который покрывается благодаря доходным источникам, существующим в распоряжении бюджета, находящегося на более высокой ступени.

Бюджетный федерализм может продуктивно существовать, когда законодательные распределения полномочий выполнены эффективно, что возможно при условии соответствия трем аспектам:

1. Разделению доходных полномочий.

2. Разграничению расходных полномочий.

3. Выравниванию бюджетов.

Может быть горизонтально или вертикально сбалансированной. Второй принцип осуществим тогда, когда объема поступлений оказывается достаточно, чтобы выполнялись основные То есть, существует понятие равенства между расходными и доходными полномочиями. Одним из важных условий вертикально сбалансированной системы является четкое распределение обязанностей между органами власти.

Что касается горизонтальной, она характеризуется общим соответствием расходной и доходной частей.

Бюджетный федерализм имеет две основные модели существования:

1. Децентрализованная. Она характеризуется тем, что региональные власти имеют высокий уровень финансовой самостоятельности, каждый уровень бюджетной системы отвечает за определенные налоги, центральное правительство не осуществляет контроль над органами региональной власти. Для этой модели также характерно слабое развитие системы бюджетного выравнивания и снятие ответственности с центральной правящей верхушки за долги региональных правительств и дефицит их бюджетов.

2. Кооперативная модель, которая распространена в экономике многих европейских стран. Она отличается участием региональной власти в перераспределении наличием налогов и доходов у каждого уровня бюджетной системы и развитого механизма перераспределения финансов между этими уровнями, что осуществляется посредством субсидий, дотаций и субвенций. применима в тех государствах, где есть определенные различия между уровнями бюджетной обеспеченности регионов.

Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по поводу регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Цель межбюджетных отношений – создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала. Иными словами межбюджетные отношения (перераспределение финансовых ресурсов) – это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Наличие межбюджетных отношений определяется неодинаковым экономическим развитием конкретных территорий. Одни из них имеют богатые природные ресурсы, другие обладают важным стратегическим положением, определяющим их значение в государстве. Природные ресурсы принадлежат всем гражданам. Это предопределяет необходимость перераспределения в интересах государства в целом ренты, которую приносят эти ресурсы.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

– распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

– разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

– равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

– выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

– равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Единство бюджетной системы позволяет отдельные виды расходов передавать из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации. В аналогичном порядке отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации могут передаваться из бюджетов субъектов местным бюджетам.

Межбюджетные трансферты в Российской Федерации в настоящее время предоставляются в форме :

– финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и иных дотаций и субсидий;

– субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций и иных субвенций;

– финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований;

– иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

– бюджетных кредито в бюджетам субъектов Российской Федерации.

Бюджетный федерализм – это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.

Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы. К основным принципам бюджетного федерализма относятся:

– единство общегосударственных интересов и интересов населения , проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

– сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы. Сочетание централизма и демократизма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционирования необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации единого государства.;

– высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном использовании бюджетных средств;

– активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится только к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Модели бюджетного федерализма. Кооперативная модель бюджетного федерализма . Применяется в Германии, ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше среднего уровня, и характеризуется высокой степенью перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и ограничением самостоятельности региональных и местных властей в области налогообложения.

Децентрализованная модель классического бюджетного федерализма. Применяется в США, характеризуется тем, что каждый уровень власти имеет свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет», приоритет отдается автономии и самостоятельности регионально-территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, и объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно невелик. Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетным системам.

Российский бюджетный федерализм. Его можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы, прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Значимость бюджетного федерализма обусловлена особенностями государственного устройства России, ее развитием в условиях рыночного механизма, наличием различных типов субъектов РФ и сложными взаимосвязями федерального центра с регионами. Принцип федерализма проявляется в различных сферах финансовой деятельности государства, но именно в бюджетной сфере он выражается в качестве совокупности всех составляющих данный принцип элементов. Федерализм как основа конституционного строя России, находя свое концентрированное выражение в бюджетной деятельности государства и в силу особого, важного значения государственного бюджета, существенно влияет на все финансовые отношения.

Принцип федерализма в бюджетном праве представляет собой преломление в бюджетной сфере государственного устройства Российской Федерации, установленного Конституцией РФ и получившего развитие в федеральных конституционных и текущих законах, а также конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.

Принцип федерализма в бюджетном праве существенно влияет на бюджетную деятельность муниципальных образований, что обусловлено порядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, наличием собственной бюджетной компетенции у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также отнесением Конституцией РФ установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения России и субъектов РФ.

Муниципальные образования действуют в рамках единой общегосударственной финансовой политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства. В условиях федеративного государственного устройства муниципальные образования осуществляют бюджетную деятельность самостоятельно, с учетом разграничения бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Одним из основных направлений действия принципа бюджетного федерализма является правотворчество в сфере бюджетной деятельности государства. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления наделяет Россию компетенцией по правовому регулированию тех сфер бюджетной деятельности, которые относятся к ее исключительному ведению или к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Бюджетный федерализм обусловил разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов относительно местных бюджетов. Российская Федерация вправе принимать рамочные законы, определять общие принципы и подходы к бюджетной деятельности муниципальных образований, устанавливать пределы бюджетно-правового регулирования. Правовую конкретизацию с учетом местных особенностей муниципальная бюджетная деятельность должна получать в финансово-правовых актах субъектов РФ.

Таким образом, принцип федерализма в бюджетном праве носит комплексный, многогранный характер. Комплексное содержание принципа федерализма в бюджетном праве пронизывает все его институты, определяет сущность складывающихся бюджетных правоотношений и гарантирует Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям установленный законодательством бюджетно-правовой статус. Являясь общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, бюджетный федерализм служит ориентиром для всех нормативно-правовых актов, которые регулируют различные аспекты бюджетной деятельности государства.